INTRODUCTION :
Rappel du projet et du contexte............................................................................. 2
1.Organisation
de l’institution : une redéfinition et non un regroupement des
attributions de plusieurs Autorités Administratives Indépendantes (AAI)........................................................................................... 3
2.Disparition
de l’appellation « Défenseur des enfants » : l’anéantissement
d’un long travail de reconnaissance et de visibilité du Défenseur des enfants
contraire à la facilitation de la saisine, notamment par les enfants............................................................................................................................................ 3
3.Indépendance
de la nouvelle intitution : graves inquiétudes et régressions...................... 3
4.Compétences
de la nouvelle institution : une vision très restrictive des droits de
l’enfant4
5.Regroupement
de la défense des droits de l’enfant dans une entité généraliste sans pôle
identifié et spécialisé: négation de la spécificité des droits de l’enfant et
dilution des droits de l’enfant dans la masse des litiges relatifs aux droits
« des administrés »....................................................................................... 5
6.Défenseur
des droits : de quels droits ? Sur quels fondements juridiques ?
Le seul droit interne apparemment............................................................................................................................................................................ 6
7.d’où
des possibilités d’action réduites et des risques de discrimination.............................. 8
8.Qui
pourra saisir le Défenseur ?Dans
quels cas ? Des progrès par rapport au mode de saisine actuelle de la CNDS
et des questions en suspens pour les enfants................................................... 9
9.Des
moyens d’investigation et de médiation renforcés pour le traitement des
saisines : une avancée dont il faudrait faire bénéficier les AAI actuelles.................................................................................... 10
10.Des
pans entiers de l’action du Défenseur des enfants qui disparaissent...................... 11
11.La
disparition du seul moment où les médias parlent des droits de l’enfant :
la remise le 20 novembre par le Défenseur des enfants de son rapport................................................................................................ 12
CONCLUSION : un projet inacceptable........................................................................................................ 12
PROPOSITIONS DE DEI-France....................................................................................................................... 14
Un projet de loi organique et un
projet de loi (N° 610 et 611 : ref 1 et 2) viennent d’être déposés au
Sénat le 9 septembre. Ils sont relatifs à la nouvelle institution du
« Défenseur des droits » créée par la réforme constitutionnelle du 23
juillet 2008 (ref 6).
Le projet de loi organique
prévoit l’abrogation des trois lois instituant les autorités administratives
indépendantes (AAI) auxquelles le nouveau Défenseur des droits est amené dans
un premier temps à se substituer : le Médiateur de la République,le Défenseur des enfants institué par la loi
du 6 mars 2000 (ref4) et la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité
créée par la loi du 6 juin 2000 (ref 5) [1].
Ce projet de loi arrive au moment
où la France vient de recevoir- cet été
- les observations finales du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies
suite à son audition le 26 mai dernier à Genève. La ministre chargée de la
famille avait fortement vanté dans son allocution le « rôle central »
du Défenseur des enfants [2].
Le Comité a ainsi félicité la
France pour avoir récemment élargi les possibilités de saisine du Défenseur des
enfants par la loi du5 mars 2007 de
réforme de la protection de l’enfance, l’a encouragé à renforcer encore son
rôleet à lui allouer des moyens
financiers et humains suffisants pour
une pleine application de la Convention (cf ref 10§ 4, 16 et 17).
Il s’est également dit – sur la
base du rapport de la CNDS qui lui avait été transmis – « préoccupé par le nombre élevé de
cas où des agents de la force publique, en particulier des policiers, auraient
fait un usage excessif de la force à l’encontre d’enfants, et par le faible
nombre d’affaires qui ont donné lieu à des poursuites et à des condamnations”
(ref 10 § 54).
Une « étude d’impact » (ref
3) accompagne les deux projets de loi déposés au Sénat mais celle ci ne fait
aucune référence à l’impact pour les enfants et le respect de leurs droits si
ce n’est, au chapitre « impact social »,en les assimilant à des
« administrés » comme les autres dont on assure d’emblée que
« la réforme permettra une action plus efficace du Défenseur des droits
pour garantir les droits des administrés » [3].
Nous essaierons de voir ici ce
qu’il en est véritablement des conséquences de ce projet dans le cas très spécifique
des enfants.
Alors qu’on aurait pu imaginer un
instant que la loi regroupe, sous la responsabilité générale du nouveau
défenseur des droits,les anciennes AAI
en conservant a minima leurs appellations, leur mode de désignation, leurs
missions, leurs structures, leurs moyens financiers et leurs personnels, il
n’en est rien. La loi du 6 mars 2000 instituant le défenseur des enfants (ref
4) est purement et simplement abrogée [4].
Avec elle disparaissent les fondements juridiques internationaux et une
partie des missions du Défenseur des enfants qui ne sont pas repris dans le
nouveau texte de loi : cf ci-dessous.
Il ne s’agit donc pas, comme
présenté dans l’exposé des motifs « d’étendre » les attributions du
Défenseur des droits à celles, entre autres, du Défenseur des enfants, il
s’agit d’une redéfinition ex nihilo des
missions de défense des droits des administrés, parmi lesquels les enfants.
Alors que l’appellation
« Défenseur des enfants » commençe à être connue, en particulier
grâce aux actions des jeunes ambassadeurs de la Défenseure et des associations
de défense des droits de l’enfant,de
même que la possibilité pour chaque enfant de saisir directement ( y compris
par courriel) cette institution qui leur est spécialement dédiée, l’appellation
disparaît, et sa visibilité avec.
Combien d’années faudra-t-il, si
on y arrive,pour que les enfants
s’approprient la nouvelle appellation de « Défenseur des droits » qui
ne fait aucunement référence aux enfants, dans un contexte où le droit interne
français les considère encore largement comme des incapables juridiques ?
Inévitablement, l’accès à la voie de recours que constitue le Défenseur
des enfants est fondamentalement compromise, et la possibilité pour un enfant
de faire effectivement valoir ses droits aussi.
Le Défenseur des droits sera
nommé par le Président de la République en conseil des ministres après avis
public des commissions permanentes chargées des libertés publiques (commissions
des lois) des deux assemblées parlementaires. Si les avis négatifs totalisent
plus de 60 % des votes exprimés dans les deux commissions, le président ne peut
procéder à la nomination (cf article 13 de la Constitution : ref 9) [5].
Si cette nouvelle règle
introduite par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 (ref 6) va donc
dans le sens d’une indépendance à peine meilleure de l’institution par
rapport à l’ancien mode de nomination du Défenseur des enfants par exemple[6], il
n’en est pas de même pour la CNDS où le collège est actuellement constitué
de 8 membres nommés par le président de la République, les présidents des deux
chambres parlementaires, et les 3 juridictions suprêmes (Conseil d’Etat, Cour
de Cassation et Cour des Comptes) qui cooptent 6 autres membres (14 au
total) : cf ref 5.
Le remplacement de la CNDS
par un collège – dont l’avis n’est que consultatif et la compétence définie de
façon assez floue (« dans le domaine de la sécurité »)- de 3
« personnalités » seulement, nommées par le président de la
République et les deux présidents des chambres parlementaires (cf ref 1 article
11) , constitue une régression notable
en termes d’indépendance dans le domaine très sensible des violations des
droits par les forces de sécurité.
On notera à ce sujet l’inquiétude
exprimée par le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe dans
son rapport :
“A
titre liminaire, le Commissaire note avec préoccupation le développement de
pressions exercées sur des plaignants devant les institutions indépendantes et
notamment la CNDS” (ref 12 § 11) .
Nota : au chapitre de
l’indépendance, on peut relever aussi que, contrairement aux membres du collège
consultatif sur les problèmes de déontologie qui ne peuvent cumuler une
activité dans le domaine de la sécurité (ref 1 article 13-3), ceux du collège
“droits de l’enfant” peuvent continuer à cumuler leur mandat avec une activité
professionnelle dans le domaine de la protection de l’enfance. Ceci peut poser
des questions d’impartialité même si l’article 14 interdit à un membre du
collège de participer aux délibérations relatives à un organisme au sein duquel
il détient ou a détenu au cours des 3 dernières années un intérêt quelconque.
Les 3
« personnalités », également désignées par le président de la
République et les présidents des 2 chambres parlementaires, qui constitueront
le collège destiné à être consulté pour les saisines concernant les droits d’un
enfant, seront choisies pour leur
compétence « dans le domaine de la protection de l’enfance » :
ref 1 article 12.
Ce choix laisse à penser que les droits de l’enfant serontlimités pour le Défenseur des droits aux
seuls droits de protection des enfants en danger.
20 ans après, il semble que la
France n’ait pas encore pris la mesure de la Convention relative aux droits de
l’enfant, dont le champ d’application concerne TOUS LES DROITS reconnus à
l’enfant, que ce soit en matière de droits de la personne et libertés civiles,
de milieu familial et protection de remplacement, de droits économiques et
sociaux, droits à la santé, droits à l’éducation et à la culture,de droits spécifiques aux enfants réfugiés,
enfants des minorités, ou enfants délinquants, sans oublier les droits
transverses essentiels de non discrimination, d’expression et de participation,
et le fameux principe de l’intérêt supérieur.
Cette vision beaucoup trop étroite a été dénoncée par le Comité des
droits de l’enfant dans ses observations à la France : « le Comité engage également l’Etat partie à
intégrer le concept de l’enfant comme sujet de droits dans tous ses projets,
politiques et programmes » (cf ref 10 § 7)
On peut noter à ce propos la
distance qui sépare une vision « pré-Convention » des droits de
l’enfant uniquement axée sur la protection des enfants victimes et une vision
telle que l’exige la Convention pour le bien-être de tous les enfants prenant
en considération leurs droits à être acteurs de leur vie (cf étude UNICEF
Innocenti : « Le Bien-être des enfants dans les pays riches ») .
Par ailleurs, si DEI-France est
le premier à revendiquer l’intégration pleine et entière des droits de l’enfant
au sein du corpus des droits de l’homme (le respect des premiers étant même une
condition essentielle du respect des seconds) il n’empêche que les droits de l’enfant ont une spécificité
qui a justifié la rédaction d’une convention particulière et de normes
internationales spécifiques. Le regroupement d’institutions indépendantes
des droits de l’enfant dans une structure dédiée aux droits de l’homme, si elle
n’est pas critiquable en soi, ne doit pas se faire au détriment de la
spécificité des droits de l’enfant qui nécessitent des références juridiques,
des modes d’actions et de promotion spécifiques.
On se reportera utilement à l’observation générale du Comité des droits
de l’enfant de Genève (ref 11) sur ce chapitre :
§2 : encouragements à se
doter d’une institution indépendante chargée de promouvoir et surveiller
l’application de la Convention relative aux droits de l’enfant
§5 : rappel des raisons de
veiller à ce que les droits fondamentaux des enfants bénéficient d’une
attention spéciale
§6 : le fait que le nombre
d’Etats dotés d’institutions indépendantes spécialisées dans la défense des
droits fondamentaux des enfants soit (en 2002) en augmentation, la mise en
place d’une institution nationale
généraliste de défense des droits de l’homme (INDH) dotée d’une structure
spécialisée dans les droits de l’enfant étant présentée comme la meilleure
démarche seulement dans les pays « où les ressources disponibles sont limitées »
.
La France ne pouvant décemment être classée dans ces derniers cas, la
réintégration de l’institution du Défenseur des enfants, auparavant bien
identifiée et spécialisée dans la défense des droits fondamentaux des enfants,
au sein d’une institution généraliste où ne sera même pas identifiée une entité
spécialisée pour les droits de l’enfant apparaît comme un retour en arrière par
rapport aux recommandations du Comité.
Ce retour en arrière est peu
compréhensiblealors qu’en 2009, de
nombreux pays européens ont développé une INDH spécifique pour promouvoir et
défendre les droits de l’enfant au sens de la Convention des Nations Unies de
1989.
Enfin, on peut se poser
véritablement la question de la dilution
des saisines concernant les droits fondamentaux des enfants dans la masse
totale des saisines du Défenseur des droits, aussi bien quantitativement (env. 35 000
réclamations reçues par le Médiateur, 1500 pour le Défenseur des enfants et 150
pour la CNDS en 2008), que qualitativement,
les saisines de l’actuel médiateur de la République concernant en effet aussi
bien des violations des droits fondamentaux que le règlement de litiges avec
l’administration dans des domaines divers : commerce, fisc, etc.
En résumé, les missions et l’organisation du défenseur des droits
telles que définies par le projet de loi organique ne permettent pas de
répondre à la spécificité des droits de l’enfant et présentent un grand risque
de dilution des saisines liées aux droits de l’enfant dans une structure
indifférenciée de défense des droits des administrés.
Si l’appellation Défenseur des
enfants ne fait pas apparaître le mot « droits », la définition de sa
mission dans la loi du 6 mars 2000 (ref 4) ne laisse aucun doute sur la nature
des droits reconnus aux enfants que l’institution est amenée à défendre [7]: ceux bien sûr
accordés au mineurs d’âge par le droit interne français, mais aussi- et surtout - ceux qui découlent des textes
et conventions internationales ratifiées par la France et tout
particulièrement, de façon très large et complète, ceux reconnus par la Convention des Nations Unies relative
aux droits de l’enfant (ci-après désignée par CIDE). C’est là le pilier sur
lequel l’institution se fonde ; sa création-même est une conséquence
de cette norme juridique contraignante pour la France et répond à une
recommandation du Comité des droits de l’enfant évoquée plus haut (ref 11).
Pour la nouvelle entité,
l’appellation sans autre précision de « Défenseur des droits » [8], sans
parler à aucun moment dans le projet de loi organique de droits fondamentaux,
de droits de l’homme, des droits spécifiques de l’enfant et surtout sans aucune référence aux sources de droits utilisées,
notamment les conventions internationales ratifiées par la France, est
extrêmement inquiétante.
L’appellation généraliste, dans
le projet de loi organique, de la nouvelle entité « Défenseur des
droits » [9], sans évoquer à aucun
moment les droits fondamentaux, les droits de l’homme, les droits spécifiques
de l’enfant et surtout sans aucune
référence aux sources de droits utilisées, notamment les conventions
internationales ratifiées par la France, est extrêmement inquiétante.
Ceci pose notamment la question
de savoir sur quelles bases le Défenseur des droits prendra ses décisions.
S’agissant d’enfants, il est probable que la notion d’Intérêt supérieur –
auquel il est fait référence dans le projet de loi organique – soit utilisée,
comme c’est déjà le cas par les plus hautes juridictions françaises. Il faut
cependant remarquer que cette utilisation de l’intérêt supérieur n’a de sens
qu’en référence à l’article 3 et en lien avec tous les autres articles de la
Convention relative aux droits de l’enfant. Malheureusement, elle donne lieu actuellement
à des utilisations dans le droit et par les juridictionsinternes très contestables eu égard à la
Convention.
Ni dans le préambule de la constitution [10], ni dans l’article
71-1 de celle-ci instituant le Défenseur des droits, ni dans le présent projet
organique relatif à ce défenseur, les conventions internationales relatives aux
droits de l’homme ratifiées par la France, et notamment la Convention des
Nations Unies relative aux droits de l’enfant, ne sont citées comme sources de
droits pouvant être invoquées par les personnes, devant être prises en
considération par le Défenseur – et encore moins promues par ce dernier. Il est
fort à craindre que seules les saisines relatives au non respect des
dispositions du droit interne français soient instruites[11].
On peut ainsi penser, comme l’a
soulevé l’actuelle Défenseure des enfants, que le nouveau défenseur des droits
n’interviendra plus sur des cas où la législation française n’est pas en accord
avec la Convention relative aux droits de l’enfant ce qui anéantit le rôle
de suivi et d’incitation au respect des droits de l’enfant selon la CIDE dévolu
à l’actuel Défenseur des enfants (ref 4).
Le risque est patent aussi de
rejeter des saisines invoquant des articles de la Convention des droits de
l’enfant dont les juridictions suprêmes françaises ne reconnaissent pas encore
l’applicabilité directe devant les juges français.
Le gouvernement tourne là le dos aux très récentes recommandations du
Comité des Droits de l’enfant à la France (cf ref 10 § 4, 11 16 et 17) [12] et à l’observation générale n°2 de ce même
comité relative au rôle des institutions nationales indépendantes des droits de
l’homme (INDH) dans la protection et la promotion des droits de l’enfant (ref
11 § 8) : « Les INDH devraient, si possible, faire l’objet d’une
disposition constitutionnelle et être au minimum investies d’un mandat inscrit
dans un texte législatif. Le Comité est d’avis que le champ de leur mandat
devrait, dans un souci de promotion et de protection des droits de ‘íhomme, être
aussi large que possible et s’étendre à la Convention relative aux droits de
l’enfant, à ses Protocoles facultatifs et aux autres instruments internationaux
pertinents relatifs aux droits de líhomme − couvrant ainsi
efficacement tous les droits fondamentaux des enfants, en particulier leurs
droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. La législation devrait comporter des
dispositions fixant avec précision les fonctions, pouvoirs et devoirs en
rapport avec les enfants eu égard à la Convention relative aux droits de
l’enfant et à ses Protocoles facultatifs. »
Ainsi, la référence à une mission principale du Défenseur des droits
axée sur des saisines individuelles en cas delitiges avec l’administration (et également dans le cas d’un enfant
les violations des droits par une personne privée) [13], dans un référentiel juridique de droit
interne et en l’absence de clause de non discrimination dans le texte de
loi laissent craindre qu’aucune saisine ne soit traitée pour des enfants dont
les droits fondamentaux seraient bafoués sans qu’aucune faute administrative ou
infraction à la loi interne n’ait été constatée ou aucune responsabilité privée
identifiée.
France Terre d’Asile, ou d’autres
associations d’aide aux mineurs étrangers pourront-elles encore saisir le
Défenseur des droits comme elles le faisaient avec le Défenseur des enfants de
cas de mineurs étrangers isolés en danger dans les zones d’attente ou plus
génériquement des problèmes d’utilisation abusive des tests médicaux de
détermination de l’âge ? Qu’en sera-t-il des enfants d’étrangers en
situation irrégulière placés en rétention et expulsés du territoire en toute
légalité selon le droit français mais au mépris de leurs droits
fondamentaux ?
Des catégories spécifiques d’enfants risquent donc, au mépris de
l’article 2 de la Convention des droits de l’enfant, de ne pas pouvoir faire
valoir leurs droits.
Si actuellement, sur des saisines individuelles, le Défenseur des
enfants ne peut aller contre des décisions administratives légales , elle
attire cependant l’attention des pouvoirs publics régulièrement sur le non
respect des engagements internationaux de l’Etat et suscite une réflexion
collective susceptible de faire progresser la législation et les pratiques.
Sur un plan plus collectif,
comment, par le biais d’une procédure de saisine individuelle,pourront être pris en compte les cas de maltraitance institutionnelle d’enfants (du
fait du fonctionnement même des institutions sans violation particulière de la
réglementation) ou de non respect plus générique des droits économiques et
sociaux des enfants par absence d’une politique volontariste dans les domaines
de la pauvreté et du logement par exemple, ou encore de dégradation générale
des conditions d’éducation suite à des décisions administratives tout
simplement contraires à l’intérêt supérieur des enfants ?
Même si le Défenseur des
droits a la possibilité, au vu des cas dont il est saisi, de proposer des
modifications réglementaires ou législatives, tout laisse à penser qu’il ne se
saisira pas de problèmes génériques comme évoqué ci-dessus pour faire une étude
et proposer des solutions. C’est là une
régression importante par rapport aux missions du Défenseur des enfants qui
assure une veille « sociale » conforme à la Convention des droits de
l’enfant qui, rappelons-le, se veut aussi un projet de société dans l’intérêt
detous les enfants.
On rappellera à ce sujet que le
gouvernement n’a pas tenu compte de la recommandation du Commissaire
Hammarberg à la France à propos de la création du Défenseur des droits :
“Comme
l’indique la Recommandation relative à l'institution du médiateur5, il est nécessaire que cette nouvelle
institution soit directement et facilement accessible par tous et que ses attributions dépassent la seule
mal-administration pour couvrir le spectre plus large de la protection des
droits de l'homme, comme l’avait d’ailleurs proposé le Comité
« Balladur »(cf ref 12 § 16)
La saisine directepar l’intéressé en matière de déontologie de
la sécurité représente une avancée
incontestable par rapport à la transmission, obligatoire actuellement pour la
CNDS, de la plainte par un parlementaire.
En ce qui concerne le Défenseur
des enfants, il ne semble pas y avoir de changement majeur, si ce n’est sur la
définition des cas d’autosaisine qui paraissent moins bien définis que pour le
défenseur des enfants : alors que ce dernier pouvait se saisir d’office
quel que soit l’auteur de la réclamation[14], il
est fait référence à l’autosaisine du Défenseur des droits dans l’intérêt
supérieur de l’enfant pour se dispenser de l’accord du mineur.
La question doit en effet être
posée du cas de saisine par une personne autre que l’enfant, y compris par ses
représentants légaux. Dans ce cas, l’enfant lui-même sera-t-il informé et
entendu sur cette saisine (sauf cas de force majeure mettant en jeu son
intérêt supérieur) ? L’article 8 du projet[15]
semble indiquer que le Défenseur puisse s’en dispenser, contrairement aux
exigences de l’article 12 de la Convention des droits de l’enfant.
Le mode de saisine par l’enfant
est aussi important à étudier de façon à conserver la souplesse actuelle
(saisine par courriel notamment).
Outre les exclusions de saisines
évoquées plus haut (absence d’irrégularité au regard du droit interne) les
exclusions prévues à l’article 10 du projet [16]
posent question.
Le Défenseur pourra-t-il se saisir de cas de
maltraitance dans une institution, par exemple de protection de l’enfance, en
cas de litige entre l’ASE d’un département et l’association gérant
l’institution, ou en cas de dénonciation des faits par un employé de
l’institution qui se retrouverait de fait en litige avec son employeur ?
Le renforcement des moyens
d’investigation et des pouvoirs d’intervention par rapport à ceux du Défenseur
des enfants actuel est indubitablement un point positif : on se reportera
aux articles 15 à 18, 21, 23, 24 et 26 du projet (ref 1).
On peut cependant s’interroger
sur la mise en œuvre concrète de l’intervention du Défenseur dans une procédure
judiciaire en cours (assistance éducative, procédure pénale…).
Encore faudrait-il aussi être
attentif à ce que la fusion dans une même entité de missions de médiation d’une
part et de contrôle d’autre part ne soient pas inconciliables.
Enfin, s’agissant de médiation dans
le cas d’une plainte concernant un enfant, il convient de noter que l’article
12 de la Convention relative aux droits de l’enfant consacrant son droit de
donner son opinion et de la voir dûment prise en considération doit être mis
œuvre au mieux dans l’intérêt supérieur de l’enfant.
Après examen de ces questions, DEI-France proposerait de faire profiter
les institutions actuelles de ces avancées.
Quant à la désignation de
délégués qui, dans leur ressort géographique, peuvent instruire des
réclamations et jouer un rôle de médiation (ref 1 article 28), comme c’est le
cas pour les délégués du médiateur de la République actuellement, c’est là
aussi une avancée dont pourrait bénéficier l’actuel Défenseur des enfants si
l’Etat lui en donnait les moyens financiers. Rappelons que les correspondants
territoriaux du Défenseur desenfants
sont actuellement des bénévoles.
La conception qui prévaut dans ce
projet de défense des droits est celle d’un accès au droit uniquement du côté
de la plainte et de l’arbitrage individuel puisque les seules missions
envisagées ou presque sont le traitement de saisines individuelles.
Si ce mode de recours est indispensable et que le Comité des droits de
l’enfant le considère très important, il doit être accompagné d’autres modes
d’action tout aussi indispensables dans le cas des droits de l’enfant et sur
lesquels le Comité insiste très fortement aussi, et ce d’autant plus que la
Convention est encore relativement jeune.
On pourra se reporter au site du
Défenseur des enfants pour un éventail complet de ces programmes d’action mais
en résumé ce sont :
¨La
promotion et la formation aux droits de l’enfant [17],
¨Lamise en œuvre des droits à l’expression et la
participation des enfants,
¨L’émission
d’avis sur les projets de lois ayant des conséquences directes ou indirectes
sur les enfants
¨La veille
sociale sur les problèmes ainsi que la réflexion sur les politiques affectant
les enfants.
Or aucune de ces missions ne ressort du projet de loi
proposé.
Dans la loi instituant le
Défenseur des enfants était expressément prévu un moment important et très
symbolique de sa mission : « A l'occasion de la journée nationale des droits de l'enfant, il présente
au Président de la République et au Parlement un rapport annuel dans lequel il
établit le bilan de son activité”. (ref 4 article 5).
Il se trouve que se moment est l’un des rares
actuellement en France où l’on parle des droits de l’enfant dans les médias
généralistes.
Aucune disposition de ce type n’est prévue pour
le Défenseur des droits et, s’il est prévu que ce dernier rende un rapport
annuel (ref 1 art 27), on peut craindre qu’il ressemble à celui de l’actuel
médiateur de la République qui ne donne guère lieu à débat sur les droits de
l’homme, encore moins ceux de l’enfant.
En guise de synthèse, on pourra
se reporter utilement à la loi du 6 mars 2000 instituant le Défenseur des
enfants jointe en annexe où ont été surlignés, dans un but de mise en lumière,
les éléments de cette loi qui disparaissent ou subissent un recul dans le
projet de loi organique relatif au Défenseur des enfants, et ceux qui au
contraire sont en progrès dans le projet de loi.
L’impression générale qui se
dégage du projet actuel est celle d’une extension du rôle et des pouvoirs du
Médiateur de la République qui ne tient pas compte de la spécificité des
enfants et de leurs droits et qui a pour mission essentielle de régler des
dysfonctionnements de l’administration plus que de faire respecter leurs droits
fondamentaux, encore moins de les promouvoir.
En conclusion, nous reprendrons
la recommandation adressée en novembre 2008 à la France par le Commissaire aux
droits de l’homme du Conseil de l’Europe à propos de ce projet de Défenseur des
droits :
“Le projet de texte actuellement en discussion
évoque le regroupement de plusieurs autorités indépendantes existantes au sein
d’une même structure. Si la volonté
d’améliorer la visibilité voire l’efficacité est louable, il faudra veiller à
ce qu’elle ne se fasse pas au détriment de la protection des droits protégés
par ces différentes instances”.(Ref 12 § 15).
Les différents éléments avancés dans la présente “étude d’impact”
montrent qu’il n’en est rien. Si
quelques progrès sont attendus des pouvoirs et moyens d’investigation et de
contrôle accrus, le projet de loi organique, en l’état actuel, est sur de
nombreux points très défavorable aux enfants et au respect de leurs droits :
¨Des sources juridiques
des droits fondamentaux des enfants non définies
¨Une protection des seuls
droits reconnus par le droit interne
¨La réduction des
droits de l’enfant à la protection de l’enfance
¨La non reconnaissance
de la spécificité des droits de l’enfant au sein des droits de l’homme
¨La réduction de la
visibilité de l’institution pour les enfants
¨La réduction de
l’indépendance de l’institution pour le traitement des violations des droits
par les forces de sécurité, particulièrement sensible
¨La dilution des
recours relatifs aux droits de l’enfant dans la masse des traitements de
litiges administratifs, non nécessairement liés aux droits fondamentaux
¨La disparition des
missions de vigilance et d’alerte sur les conséquences de politiques légales
mais non conformes aux droits fondamentaux des enfants
¨Des risques de
discrimination de certaines catégories d’enfants
¨La disparition des
missions de promotion des droits de l’enfant de l’actuel Défenseur des enfants
¨La disparition d’un
symbole incarnant la Convention et les droits de l’enfant
Au vu de cette étude, on ne peut conclure qu’au
caractère inacceptable du projet de loi organique relatif au Défenseur des
droits en son état actuel.
DEI prend la défense de
l’institution du Défenseur des enfants sans pour autant considérer qu’il
constitue un idéal à l’heure actelle : des améliorations sont possibles
Des avancées du projet de loi à appliquer au Défenseur des enfants
(art 15 à 18, 21, 23, 24, 26 du projet de loi) :
¨Pouvoir de médiation même pendant les procédures
judiciaires en cours (à confirmer faisabilité)
¨Pouvoirs d’investigation accrus
¨Pouvoirs de demander des poursuites
disciplinaires, de publier un rapport spécial en casd’absence de suite à ses injonctions
¨(A voir conciliation des pouvoirs de médiation
et de contrôle)
Mais aussi :
¨Renforcement de l’indépendance par le mode de
nomination (selon proposition comité Balladur ?)
¨Besoin de renforcement de ses missions et moyens
(actuellement la Défenseure est contrainte de recourir au financement de ses
programmes par des partenariats privés)
¨En particulier augmentation notable des moyens
de promotion des droits de l’enfant (créneaux réservés dans les médias ?)
¨Soumission obligatoire au Défenseur (et autres
INDH) de tous les projets de loi ayant un impact sur les enfants (cf obs CRC §
17) avec avis contraignant en cas de concordance d’avis entre les INDH
concernées ?
¨Présentation chaque année au parlement de ses
rapports et propositions
¨Renforcement des actions pour permettre aux
enfants de faire valoir leurs points de vue (ex émission de télé ombudsman Norvège)
¨Mais aussi développement d’antennes droits de
l’enfant dans les maisons du droit et de la justice où les correspondants
territoriaux du Défenseur,plus nombreux
et rémunérés, pourraient assurer des permanences plus proches des enfants.
Et pour la CNDS :
¨Conserver le mode collégialet le mode de nomination
¨Permettre la saisine directe par l’intéressé
comme proposé dans le projet de loi.
¨Accroître les pouvoirsen cas d’absence de suite aux injonctions et
recommandations
En cas de regroupement des AAI dans une entité commune
¨Réserver cette entité à la défense des droits
fondamentaux
¨Conserver les appellations, structures, missions
(éventuellement confortées) de chaque AAI en leur assurant une réelle
indépendance vis à vis du pouvoir politique par une nomination, soit par le
parlement à la majorité des3/5 pour les
mandats personnels, soit par un mode de nomination collégial comme pour la
CNDS.
¨Préciser les normes juridiques utilisées dans la
loi organique
¨Prévoir des actions de promotion des droits et
des normes juridiques associées dans chaque AAI ou dans l’entité commune
Ref 11 : Observation générale n° 2 du Comité
des droits de l’enfant relative au rôle des
institutions nationales indépendantes de défense des droits de l’homme dans la
protection et la promotion des droits de l’enfant(2002) :
Il est institué un
Défenseur des enfants, autorité indépendante.
Il est chargé de
défendre et de promouvoir
les droits de l'enfant consacrés
par la loi ou par un
engagement international régulièrement ratifié ou approuvé.
Il reçoit les
réclamations individuelles d'enfants mineurs ou de leurs représentants légaux
qui estiment qu'une personne publique ou privée n'a pas respecté les droits de
l'enfant.
Lorsqu'il a été saisi
directement par l'enfant mineur, il peut en informer son représentant légal.
Les réclamations peuvent
lui être présentées par des membres de la famille des mineurs, les services
médicaux et sociaux ainsi que les associations reconnues d'utilité publique qui
défendent les droits des enfants. En outre, le Défenseur des enfants peut se saisir des cas lui
paraissant mettre en cause l'intérêt de l'enfant lorsqu'ils lui sont signalés
par des personnes ou des associations n'entrant pas dans les catégories
précitées.
Les membres du
Parlement peuvent saisir le Défenseur des enfants d'une question de sa compétence
qui leur paraît mériter son intervention. Sur la demande d'une des six
commissions permanentes de leur assemblée, le président du Sénat et le
président de l'Assemblée nationale peuvent également transmettre au Défenseur
des enfants toute pétition dont leur assemblée a été saisie.
Article 2
Le Défenseur des
enfants est nommé pour six ans par décret en conseil des ministres. Il
ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de ce délai qu'en cas
d'empêchement constaté dans des conditions définies par décret en Conseil
d'Etat. Son mandat n'est pas renouvelable.
Lorsqu'une réclamation
mettant en cause une administration, une collectivité publique territoriale ou
tout autre organisme investi d'une mission de service public présente un
caractère sérieux, le Défenseur des enfants la transmet au Médiateur de la
République dans les conditions prévues par une convention conclue entre lui et
ce dernier. L'enfant concerné ou ses représentants légaux sont informés par le
Défenseur des enfants du résultat de ces démarches.
Lorsqu'une réclamation
mettant en cause une personne physique ou une personne morale de droit privé
n'étant pas investie d'une mission de service public lui paraît justifiée, le
Défenseur des enfants fait toutes les recommandations qui lui paraissent de
nature à régler les difficultés dont il est saisi et recommande à la personne
concernée toute solution permettant de régler en droit ou en équité la
situation de l'enfant mineur, auteur de la réclamation.
Le Défenseur des
enfants peut demander aux personnes
physiques et morales de droit privé n'étant pas investies d'une mission de
service public communication de toute pièce ou dossier concernant la
réclamation dont il est saisi. Cette demande est motivée. Le caractère secret
des pièces dont il demande communication ne peut lui être opposé. En vue
d'assurer le respect du secret professionnel, il veille à ce qu'aucune mention
ne permettant l'identification des personnes dont le nom lui aurait été ainsi
révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité.
Lorsqu'il apparaît au
Défenseur des enfants que les conditions de fonctionnement d'une personne
morale de droit public ou de droit privé portent atteinte aux droits de
l'enfant, il peut lui proposer toutes mesures qu'il estime de nature à remédier
à cette situation.
Il est informé de la
suite donnée à ses démarches. A défaut de réponse satisfaisante dans le délai
qu'il a fixé, il peut rendre publiques ses recommandations. La personne morale
ou physique mise en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas
échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Défenseur des
enfants.
Lorsqu'il lui apparaît
que l'application des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux
droits des enfants aboutit à des situations inéquitables, il peut proposer les
modifications qui lui paraissent opportunes.
Il peut également
suggérer toute modification de textes législatifs ou réglementaires visant à
garantir un meilleur
respect des droits de l'enfant, notamment en transposant en droit interne les
stipulations des engagements internationaux visés à l'article 1er qui sont
dépourvus d'effet direct.
Le Défenseur des
enfants porte à la connaissance de l'autorité judiciaire les affaires
susceptibles de donner lieu à une mesure d'assistance éducative telle que
prévue par l'article 375 du code civil ou toutes informations qu'il aurait
recueillies à l'occasion de sa saisine par un mineur impliqué dans une
procédure en cours.
Il informe le
président du conseil général compétent des affaires susceptibles de justifier
une intervention du service de l'aide sociale à l'enfance.
Article 5
Le Défenseur des enfants assure la promotion des
droits de l'enfant et organise des actions d'information sur ces droits et leur
respect effectif.
A l'occasion de la journée nationale des droits de
l'enfant, il présente au Président de la République et au Parlement un rapport
annuel dans lequel il établit le bilan de son activité.
Ce rapport est publié.
Article 6
La réclamation
individuelle adressée au Défenseur des enfants n'interrompt pas les délais de
recours devant les juridictions compétentes.
Dans la limite de ses
attributions, le Défenseur des enfants ne reçoit d'instruction d'aucune
autorité.
Il ne peut être
poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il
émet ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.
Il ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction
ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle, mais a la
faculté de faire des recommandations à la personne morale ou physique mise en
cause.
Il peut, ou outre, en cas d'inexécution d'une décision
de justice passée en force de chose jugée, enjoindre à la personne
physique ou morale mise en cause de s'y conformer dans un délai qu'il fixe. Si
cette injonction n'est pas suivie d'effet, l'inexécution de la décision de
justice fait l'objet d'un rapport spécial publié au Journal officiel.
Est puni de six mois
d'emprisonnement et de [*taux*] 3750 euros d'amende le fait, pour toute
personne, de faire ou de laisser figurer le nom du Défenseur des enfants suivi
ou non de l'indication de sa qualité, dans tout document de propagande ou de
publicité, quelle qu'en soit la nature.
Les crédits nécessaires
à l'accomplissement de la mission du Défenseur des enfants sont inscrits au
programme intitulé "Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales". Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relatives au
contrôle financier ne sont pas applicables à leur gestion.
Le Défenseur des
enfants présente ses comptes au contrôle de la Cour des comptes.
I. - Les dispositions
des articles 1er à 8 et 10 à 12 sont applicables à Mayotte.
Pour l'application du
second alinéa de l'article 4, jusqu'au transfert de l'exécutif de la
collectivité départementale du préfet au président du conseil général, les mots
: "président du conseil général compétent" sont remplacés par le mot
: "préfet".
II. - Les dispositions
des articles 1er à 6 et 10 à 12 sont applicables dans les îles
Wallis-et-Futuna.
Pour l'application du
second alinéa de l'article 4, les mots : "le président du conseil général
compétent" sont remplacés par les mots :
"l'administrateur
supérieur des îles Wallis-et-Futuna" et les mots :
"service de
l'aide sociale à l'enfance" par les mots : "service territorial de
l'inspection du travail et des affaires sociales".
III. - Les
dispositions des articles 1er à 6 et 10 à 12 sont applicables en Polynésie
française et en Nouvelle-Calédonie.
Pour l'application du
second alinéa de l'article 4 en Polynésie française, les mots : "président
du conseil général compétent" sont remplacés par les mots :
"président du gouvernement" et les mots :
"service de
l'aide sociale à l'enfance" par les mots : "service territorial de
l'aide sociale.
Pour l'application du
même alinéa en Nouvelle-Calédonie, les mots : "président du conseil
général compétent" sont remplacés par les mots : "président de
l'assemblée de province territorialement compétent" et les mots :
"service de l'aide sociale à l'enfance" par les mots : "service
provincial de l'aide sociale".
Jacques Chirac
Par le Président de la République :
Le Premier ministre,
Lionel Jospin
Le garde des sceaux, ministre de la justice,
Élisabeth Guigou
Le ministre de l'éducation nationale,
de la recherche et de la technologie,
Claude Allègre
Le ministre de l'intérieur,
Jean-Pierre Chevènement
Le ministre de l'économie,
des finances et de l'industrie,
Christian Sautter
La ministre déléguée
chargée de l'enseignement scolaire,
Ségolène Royal
Travaux préparatoires : loi n° 2000-196.
Assemblée nationale :
Proposition de loi n° 1144 ;
Rapport de Mme Claudine Ledoux, au nom de la
commission des lois, n° 1190 ;
Discussion et adoption le 19 novembre 1998.
Sénat :
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée
nationale, n° 76 (1998-1999) ;
Rapport de M. Christian Bonnet, au nom de la
commission des lois, n° 43 (1999-2000) ;
Discussion et adoption le 9 novembre 1999.
Assemblée nationale :
Proposition de loi, modifiée par le Sénat, n°
1915 ;
Rapport de Mme Claudine Ledoux, au nom de la
commission des lois, n° 1960 ;
Discussion et adoption le 25 novembre 1999.
Sénat :
Proposition de loi, adoptée avec modifications
par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, n° 97 (1999-2000) ;
Rapport de M. Christian Bonnet, au nom de la
commission des lois, n° 187 (1999-2000) ;
Discussion et adoption le 23 février 2000.
[1] D’autres AAI
(HALDE, Contrôleur des lieux de privation de liberté, etc. ) seront amenées à
rejoindreultérieurement le Défenseur
des droits puisqu’un choix d’intégration progressive est annoncé dans l’étude
d’impact (ref 3 page 33)
[2]« Le Gouvernement est très
attaché à cette autorité dont l’indépendance et le sérieux sont unanimement
appréciés. Je sais que votre Comité, comme je le fais, lit attentivement chacun
des rapports de la Défenseure des Enfants »
[4] ainsi que celle
du 6 juin de la même année instituant la CNDS : ref 5
[5] On notera à ce
sujet que la réforme constitutionnelle de juillet 2008 n’a pas suivi la
préconisation du comité Balladur (cf ref 13préconisation n° 76) d’une nomination par le parlement à la majorité des
3/5èmes. Le Commissaire européen aux droits de l’homme avait pourtant appuyé ce
mode de désignation pour une meilleure indépendance du Défenseur :
“Cette
proposition, en ligne avec les standards internationaux tels que repris par la
Recommandation pertinente de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe4,
permettrait effectivement la désignation d’une personne aux hautes valeurs
morales rassemblant les suffrages de la majorité mais également de l’opposition
parlementaire.” ( Ref 12 § 14).
Article 1 : Il est institué un Défenseur des enfants, autorité indépendante. Il est chargé de défendre et de promouvoir les droits
de l'enfant consacrés par la loi ou par
un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé.
Article 3 : Il peut également suggérer toute
modification de textes législatifs ou réglementaires visant à garantir un meilleur respect des droits de l'enfant,
notamment en transposant en droit interne les stipulations des engagements
internationaux visés à l'article 1er qui sont dépourvus d'effet direct.
[8] On notera
d’ailleurs que ce n’était pas l’appellation retenue par le Comité Balladur qui
avait préconisé de créer un « Défenseur des droits fondamentaux » cf
ref 13 préconisation n°76.
[9] On notera
d’ailleurs que ce n’était pas l’appellation retenue par le Comité Balladur qui
avait préconisé de créer un « Défenseur des droits fondamentaux » cf
ref 13 préconisation n°76.
[10] Cf Ref 7 préambule de
la Constitution : « Le Peuple français proclame solennellement son
attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale
tels qu'ils sont définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par
le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis
dans la Charte de l'environnement de 2004” .
[11] L’article 55
de la Constitution confère pourtant aux traités internationaux ratifiés un
caractère supérieur aux lois internes mais on connaît le débat juridique au
plus haut niveau des juridictions de l’Etat sur l’applicabilité directe de la
Convention et le refus par le Conseil Constitionnel d’examiner la
conventionnalité des nouveaux projets de loi.
[12] Celui-ci a félicité la
France le 26 mai dernier pour avoir récemment élargi les possibilités de
saisine du Défenseur des enfants par la loi du5 mars 2007 de réforme de la protection de l’enfance, l’a encouragé à
renforcer encore son rôleet à lui
allouer des moyens financiers et humains suffisants pour une pleine application de la Convention : cf ref 10§ 4, 16 et 17. Il a aussi appelé à une
applicabilité directe de tous les articles de la Convention (ref 10 § 11)
[13] cf article 71
1 de la Constitution et article 4 du projet de loi organique
[14]Ref 4 article 1 : « Les réclamations
peuvent lui être présentées par des membres de la famille des mineurs, les
services médicaux et sociaux ainsi que les associations reconnues d'utilité
publique qui défendent les droits des enfants. En outre, le Défenseur des enfants peut se saisir des cas lui
paraissant mettre en cause l'intérêt de l'enfant lorsqu'ils lui sont signalés
par des personnes ou des associations n'entrant pas dans les catégories
précitées.”
[15] article
8 :Lorsqu'il se saisit d'office ou lorsqu'il est
saisi autrement qu'à l'initiative de la personne lésée ou, s'agissant d'un
enfant, de ses représentants légaux, le Défenseur des droits ne peut intervenir
qu'à la condition que cette personne, si elle est identifiée, ou, le cas
échéant, ses ayants droit, ait été avertie et ne se soit pas opposé à son
intervention. Toutefois, il peut toujours se saisir des cas lui paraissant
mettre en cause l'intérêt supérieur d'un enfant.
[16] Article 10 : Le
Défenseur des droits ne peut être saisi ni ne peut se saisir des différends qui
peuvent s'élever entre les personnes publiques et organismes mentionnés au
premier alinéa de l'article 4.
Il ne peut
être saisi ni ne peut se saisir des différends qui peuvent s'élever entre,
d'une part, ces personnes publiques et organismes et, d'autre part, leurs
agents, à raison de l'exercice de leurs fonctions.
[17] L’expression
de « promotion des droits de
l’enfant » apparaît uniquement au détour de l’article 4 al 3 du projet
de loi pour justifier de la saisine par l’enfant mineur : Le Défenseur des droits peut être saisi, au titre de sa mission de défense et de promotion des droits de
l'enfant, par un enfant mineur qui estime que ses droits n'ont pas été
respectés. Il peut également être saisi par ses représentants légaux, les
membres de sa famille, les associations reconnues d'utilité publique qui défendent
les droits des enfants ainsi que par les services médicaux ou sociaux.
Ecrit par richard93, le Mardi 22 Septembre 2009, 12:53 dans la rubrique "Droits de l'Enfant".
